建筑工程质量保险发展思考：如何实现IDI本土化和制度化？
2021年01月22日
新中国从百废待兴中走来，经历了 71 年的城乡建设大发展历程。城镇化建设大步推进，城镇常住人口比例由18%增长到约60%，2018年我国城镇居民人均住房建筑面积为39㎡，比1978年人均6.7㎡增加了5倍以上，城乡建设成绩斐然，建筑业在国民经济中的支柱作用显著。随着国民经济的发展，人民生活水平的提高，百姓对建筑工程质量、住房品质越来越重视。做好建筑工程质量风险防控，切实保障工程质量、改善住房品质，是新时代高质量发展要求下的社会热点。保险作为风险管控、质量保障的重要措施，如何根植建筑技术、更好融入中国当下工程质量风险防控体系、促进工程实践值得深入研究。
本文通过辨析“IDI 保险与现有保险区别与联系”，概括“IDI 保险及其风险管理优势”，总结“国际IDI保险实践经验”的启示，分析了“中国工程质量风险控制体系”及“中国工程质量保险制度构建”，对“发展IDI保险机遇与挑战”形成了一定认识，从而深入思考了中国推广 IDI 保险的必要性、发展 IDI 保险的切入点和工作方向，对中国推广 IDI保险具有一定启发性。
一、IDI保险与相关保险区别及联系
在我国，目前与建筑工程直接相关的保险有建筑工程一切险、安装工程一切险、职业责任保险和 IDI 保险等。IDI属于财产险、工程保险属于财产损失险、职业责任保险属于责任险。厘清和处理好 IDI保险与现有建筑领域保险间的区别与联系是研究和推广 IDI 保险的前提。
工程保险是针对工程项目在建设过程中可能出现的因自然灾害和意外事故而造成的物质损失、特别费用和依法应对第三者的人身伤亡或财产损失承担的经济赔偿责任提供保险的一种综合性保险的因自然灾害和意外事故而造成的物质损失、特别费用和依法应对第三者的人身伤亡或财产损失承担的经济赔偿责任提供保险的一种综合性保险。IDI保险主要为竣工后一定期限内出现的建筑物安全、功能、性能问题等提供风险保障，承保时间长达十年，是保险在建筑深度作用的险种，是建筑领域现有保险的补充和深化。试点和推进 IDI 保险是强化采用保险措施管理工程质量的新阶段。建筑工程一切险、安装工程一切险毋庸置疑占主导地位，工程质量保险刚刚起步。
二、IDI保险及其风险管理优势
IDI 是一款关系国计民生的准公共保险产品，作为工程质量保障的市场化手段，在中国研究、试点的过程中不断深入建筑产业，助力工程质量高质量发展，开启了保险参与工程质量责任和政府职能转变的新模式，是商业保险配合政府职能转型、充分发挥市场力量的一个典范。较其他措施， IDI 保险在工程质量风险管理方面主要具有下列明显优势。
01 系统性、专注度高
IDI 保险以“提高建筑工程质量”为最终目的贯穿整个建设链条中，系统性、专注度高。推行建筑工程质量保险制度，保险公司出于自身利益着想，降低其承保工程的质量风险，必定会通过建立风险控制管理机构对工程建设全过程实行相对严格的质量检查、风险控制和监督整改等，以此保证建筑工程质量，降低未来可能的赔偿风险。
02 保证检查结果的公正性
通过工程质量风险控制管理机构（TIS）的施工全过程介入， IDI 可以有效地提高建筑质量，工程质量过程管控大于质量问题处理。TIS 从建设伊始便介入开始风险评估和控制，作为建设项目独立的第三方，只受保险公司的聘用、由保险公司支付费用、向保险公司汇报，与工程有关的参建单位不存在关联的利益关系，从而从体制上保证了检查结果的公正性。
03 高效性、缓和性好
发生事故后， IDI 通过迅速理赔，充分履行保险机构经济补偿和社会管理职能。IDI 保险的推行，在房地产业高速发展、商品房质量问题的投诉事件日益增多、房屋质量问题在房地产维权投诉中高居首位的情况下，有效缓解“店大欺客”、推卸责任、消费者维权困难等问题，促进社会和谐。
04 利益制衡体系
IDI 为政府提供一种有效的提高建筑质量的市场手段，使政府摆脱出本不应当承担的经济责任和行政责任，减少纠纷。推行建筑质量潜在缺陷保险，是从市场经济规律出发，将工程质量风险分散转移到保险公司身上，通过经济手段解决建设工程中出现的问题，维护建筑市场秩序。实行 IDI 保险，政府可通过充分利用社会资源对工程质量进行管理，各方参建单位主动购买建筑工程潜在缺陷保险，各方的风险、利益和责任相互制约，形成了利益的制衡体系。
三、国际IDI保险实践经验
IDI保险是国际惯例的工程质量保障措施，起源于法国，目前已经是一个非常成熟的险种。法国是工程潜在缺陷保险制度的发源地，也是这一制度相对完善、推行较为成功的国家。目前，世界上大多数推行工程潜在缺陷保险的国家都或多或少地借鉴了法国的模式和经验。在以法国和西班牙为代表的全世界近 40 个国家或地区中， IDI作为强制性保险，已成为当地的建筑质量保障体系中重要一环。
法国的工程质量保证责任制度可以追溯到拿破仑时期。1807 年《拿破仑法典》规定：建筑师和设计师必须在建筑完工 10 年内负有对房屋结构缺陷做修正的严格责任。现代意义的工程质量保证责任制度的基础是 1978年制定的《斯比那塔法》（Spinetta ACT）。该法分为三部分：责任主体、保险和质量控制监督。该法律明确对建筑工程质量实施为期 10 年的潜在缺陷保险制度，并在此基础上建立了较为完整的建筑工程质量潜在缺陷保险体系。此后，法国对相关的法律进行了全面的修订，进一步明确了开发商、施工单位、分包商、材料供应商均需要对房屋质量问题负责，建筑结构性工程的保证期是 10年。
推动西班牙潜在缺陷保险发展的契机是 1999年修订的建筑。1999年修订的建筑法明确住宅建筑、商住楼和公共建筑必须保险，其他建筑也可投保。
近年来，在欧美国家的启发下，建筑工程质量潜在缺陷保险运作机制被世界各国接受，如英国、日本、新加坡等许多国家先引入运作机制，后立法推广。而有的国家和地区从一开始实行的就是强制保险，如意大利、芬兰、印度尼西亚、西班牙、瑞典、突尼斯及加拿大部分省份。由于该项业务的投保率较高和费率厘定较为合适，因此，该险种的经济效益和社会效益均保持较高水平。
综观国外开展建筑工程质量潜在缺陷保险的情况，主要有以下特点：一是立法完备；二是制度配套；三是保险事项定义明确完备。虽然各国法律制度下的建筑工程质量潜在缺陷保险是各式各样的，但均对建筑工程质量潜在缺陷保险相关内容给予了最准确、全面的规定，主要包括保险生效、保险责任、缺陷认定和理赔须知等重要内容，确保保险机制能够顺畅运行，真正实现了“明明白白保险，才能理赔无忧”。
四、中国工程质量风险控制体系及工程质量保险制度萌芽
建筑工程包括规划、勘察、设计、施工、运维等诸多环节，参与建设的单位和人员繁杂，工程质量影响因素多，工程质量风险控制难度大。因此，从机制体制、法律、管理方法、控制措施等进行的工程质量风险防控要求和做法就构成了我国建筑工程质量风险控制措施体系。
在法律层面，《中华人民共和国建筑法》是规范我国各类房屋建筑及其附属设施建造和安装活动的重要法律，有利于加强对建筑活动的管理，保证建设工程的质量和安全。在建筑工程质量管控方面，特别地，第三条规定“建筑活动应当确保建筑工程质量和安全，符合国家的建筑工程安全标准”、第三十条“国家推行建筑工程监理制度”、第六十条“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷；对已发现的质量缺陷，建筑施工企业应当修复”、第六十二条“建筑工程实行质量保修制度。建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目；保修的期限应当按照保证建筑物合理寿命年限内正常使用，维护使用者合法权益的原则确定”。因此，可以概括为：标准（依据）+监理制度（过程监管）+质量保修制度（事后维修）基本构成了我国建筑工程质量风险管控的框架。
在行政管理方面，为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，000 年 1 月，国务院发布了《建设工程质量管理条例》（国务院令 2000 年第 279 号），进一步明确了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位五方责任主体的责任和义务，并规定建筑工程质量具体保修年限（第十四条）“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：（一）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为 5 年；（三）供热与供冷系统，为 2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为 2年。其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算”。该条例指明了工程质量具体的保修范围和最低保修期限，对工程质量风险防控具有重要的实操意义。
随着市场经济的深化，工程质量管理模式、风险控制方式、手段也朝向多元化、市场化转变：从早期简单的“施工企业自检”“施工企业自检与建设单位组织质量验收相结合”，到现如今多措并举“建设单位、施工企业、监理、政府等多方共同监管”、试点 IDI保险管理措施、全过程咨询等。但是在工程质量管理方面，政府始终处于主导地位，未能从根本上实现职能转变，工程质量风险防控市场经济措施发挥不够充分。
保险是通过合同进行风险管理的，是靠配套机制、科学方法、经济措施实现风险消减、转移、补偿的市场经济手段，是国家工程质量风险防控体系中的重要一环。工程建造始终离不开风险的预防、转移和控制，风险控制是市场经济条件下最有效的工程质量保障和提升手段之一，为了适应建筑市场经济的发展，进入 20世纪，国家工程建设行政主管部门开启了工程质量保险制度的系统研究和探索。
从 2002 年开始，人保财险与建设部、保监会进行了建设工程质量保险制度的研究实践，开发的《住宅质量保证保险条款》是我国最早开办的建筑工程质量保险产品；法再北分公司结合各地相关的法律、法规要求，考虑到该产品自身的特殊性和责任的长期性，积极配合中央和地方政府及保险公司共同推进该产品的创新研发工作。在大量基础工作及试点基础上，2005 年 月 5 日，住房和城乡建设部和中国保险监督管理委员会联合发布了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》（建质〔2005〕133 号）文件，要求“各地建设行政主管部门和保险监管部门应共同推动工程技术风险评级体系的建立”，为在我国推行工程质量保险提供了基本制度框架。2010 年 05 月 04 日，住建部发布《关于进一步强化住宅工程质量管理和责任的通知》（建市〔2010〕68号），要求“加强工程质量保修管理”“建设单位要逐步推进质量安全保险机制，在住宅工程项目中实行工程质量保险，为用户在工程竣工一定时期内出现的质量缺陷提供保险”。这些行政文件对推进采用保险手段促进建筑工程质量具有重要的意义。
五、发展IDI保险机遇与挑战
IDI 在上海市保障性住宅工程和商品住宅工程、北京新建、改建、扩建住宅项目中强制推行，是地方政府通过行政手段强制实施的保险。截止到 2019年底，全国在北京、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、四川、福建、云南、青海、江西、山西、海南、深圳等省市开展 IDI试点工作，其中上海地区 2018年 IDI保险保费收入已达 7 亿元，承保了约 300 个项目，人保、平安和太保为主承保公司。
IDI在中国从研究到试点推广已有 20余年，发展机遇与挑战并存。一方面，中国工程量巨大，采取实操性强的措施，更充分发挥市场力量，保障工程质量，切实需要 IDI保险；另一方面， IDI保险若要在中国发展好，既需要充分兼顾中国工程建设需求，加强研究让其深入融入国内现有的工程质量风险防控体系、建筑工程实践，也需要积极借鉴法国等从产品风险管控、保障内容、承保流程、理赔规范等多方面的宝贵经验，兼顾中国国情，创新配套实施保障措施。因此，如何从政策、制度、平台、技术上支持中国工程质量保险朝向利于民生、与世界接轨的方向更快、更好发展将是各方共同努力的方向。
▎本文来源于工程质量，作者郭伟、潘振乾、于巍东，如涉及版权问题请及时联系处理。
