数字化转型赋能政务管理，保函数字化驱动公共资源交易管理价值再造
2021年08月23日
作为国家数字化发展战略的三大核心发展目标之一，“数字政府”建设掀起的全新数字化政务改革浪潮，有力推动着传统政务管理向着更加公开、高效、优质的信息化、数字化、智能化管理模式转型发展。以公共资源交易管理领域为例，保函数字化发展有力推动着传统公共资源交易管理模式转型，高效驱动着公共资源交易管理的各项价值再造。
公共资源交易管理存在的问题与发展趋势
所谓“公共资源”，主要是指属于国家和社会公有公用的生产、生活资源，包括具有公共物品性质的自然资源，也包括公共信息以及其他特许的权利，如特许的开发权、经营权等其他类公共资源。围绕“公共资源”的市场交易活动主要包括工程项目建设交易、政府采购、国有土地经营性使用权、国有产权交易及其它属于法律、法规、规章许可，可以实行市场化运作的公共资源项目交易。
公共资源交易关系国计民生，涉及人民群众的根本利益；公共资源交易市场更是我国市场经济的重要组成部分，其运行管理的公开公平与规范有序，直接影响着市场经济的整体健康发展。因此，公共资源交易管理一直是我国政务管理的一项基本职能，发挥着规范公共资源交易市场秩序、提高市场资源配置、促进市场竞争公平、创造良好市场环境等重要管理作用。
近年来，公共资源交易管理日益呈现统一集中的发展特点，有效从源头上惩治和预防了腐败现象的产生，同时提高了管理效率和管理水平。但由于国内公共资源交易管理制度发展时间较短，法律法规与管理机制尚不完善，实务中仍存在公共资源交易成本高、资源配置效率低、市场秩序不规范、市场交易风险高等问题。
以传统工程招投标为例：
1.投标保证金管理依据
依据《招标投标法实施条例》等相关法律规定，建筑企业参与工程招投标活动需要缴纳数额最高可达项目估算价2%的投标保证金。实务中，一家建筑企业每年需要参加几十甚至上百次的招投标活动，传统的现金保证金缴纳方式占用了大量企业流动资金，对企业生产经营造成沉重负担。同时，办理保证金缴纳与退还的手续流程复杂，消耗着企业大量的人力、管理、时间成本；“退还难，退还慢”问题往往令企业陷入经营困境，难以有效释放企业活力。
2.交易秩序与交易风险
招投标市场活动中，无论招标人、投标人还是招标代理机构都普遍存在各类不规范市场行为：招标人必须进行招标的项目不招标、将必须进行招标的项目化整为零规避招标、以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人、对潜在投标人实行歧视待遇、强制要求投标人垫资等；投标人围标串标、资质挂靠、虚报工程业绩、中标后毁约等；招标代理机构泄露招标活动有关情况资料、与投标人串通、泄露标底等等。这些不规范市场行为严重扰乱正常市场交易秩序，造成较高市场交易风险。
3.全过程信息化监管
招投标管理活动具有复杂性特点：涉及多个市场主体、多个管理部门、多个管理环节与大量监管数据。目前招投标市场统一集中管理与信息化管理水平仍有待进一步提高，存在监管覆盖面不全、人工干预风险高、信息共享透明低、信息化系统建设缓慢等问题，难以形成即时、动态、可追溯的全过程信息化监管核查。
4.资源配置效率不高
为保证公共资源交易的公开、公平、公正，防范各种暗箱操作与不正当市场竞争，国家法律法规制定了各项公共资源交易管理制度，包括进场交易项目类型、交易方式、交易时限、交易程序，上文提及的投标保证金也在其中。这些硬性规定自身存在办理程序繁琐、办理成本较高等问题，影响着公共资源交易的效率，尤其流标、废标等情形时有发生，市场交易双方无法在既定时限内完成交易，影响公共资源配置的效率。
国家政策倾向对于公共资源交易有着重要影响，公共资源交易有序高效运行也反映着政府服务能力的提升。为营造良好营商环境，进一步释放企业市场活力，近年来国家围绕深化“放管服”改革、优化营商环境作出了一系列重大决策部署，具体到公共资源交易管理领域主要包括：
从整体发展趋势来看，公共资源交易管理的转型发展符合国家“简政放权”、“优化营商环境”、“深化放管服结合”的改革方针；同时紧跟国家数字化发展战略，通过运用大数据、云计算、区块链等技术手段，实现公共资源交易管理流程上的全数据化再造和使用监管层面的数据化指令革新，将数字化贯穿公共资源交易管理的审批、监管全过程。
保函数字化发展驱动公共资源交易管理价值再造
保函数字化发展是社会经济数字化转型的创新产物；是基于国家政策驱动、数字技术应用以及独立担保、电子招投标司法制度的完善等，对电子保函服务的深度探索创新与价值重塑。保函数字化区别于单纯的担保形式电子化或无纸化呈现，而是在电子保函的基础上，通过信息化、数字化、智能化技术，实现保函办理流程层面的全数据化再造和保函使用层面的数据化指令革新。
从国家政策角度来看，近年来随着国家在政策层面大力推动建设工程招投标电子化发展，加速电子保函在公共资源交易领域的推广应用，为保函数字化转型发展创造了良好条件。
从市场发展角度来看，保险公司、银行、互联网科技服务公司等第三方市场主体积极参与保函数字化转型进程，创新研发的第三方电子保函平台成为保函数字化发展的重要形式载体。同时，通过嵌入各地公共资源交易中心，第三方电子保函平台也成为保函数字化发展驱动公共资源交易管理价值再造的契机。
近年来，国家持续推进公共资源交易监管体制机制改革，推行统一集中监管体制，创新监管方式，大力推动公共资源交易全流程电子化建设，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。
通过信息化、数字化、智能化技术应用与系统建设，第三方电子保函平台实现了保函从申请、审核、支付、出单、退还、理赔、发票申请等全流程线上化和智能化，不仅优化着传统保函业务办理的手续流程，还打破物力空间桎梏，有效降低各项人财物力管理成本支出，提高公共资源交易管理综合行政效能。
同时，第三方电子保函平台帮助公共资源交易中心与银行、保险公司、担保公司等保证主体完成统一的系统对接与业务管理，避免了公共资源交易中心与各保证主体逐一进行对接并开发接口，解决了公共资源交易中心的信息化管理缺口，降低其数字化转型成本与难度，提高行政效能。
围绕深化“放管服”改革、优化营商环境等战略方针，国家与地方持续推进工程担保制度应用，进一步优化保证金管理服务，支持包括银行、保险公司与担保公司等多元化保证主体，推进电子保函发展。
第三方电子保函平台提供兼容保证保险、银行保函、担保保函等多种保函形式的电子保函平台服务，企业可以选择任意保函形式代替现金保证金，以此大幅度盘活企业资金，节省资金使用成本，从而减少企业负担。以湖南省长沙市公共资源交易中心为例，自2019年上线工保科技电子保函平台至2021年4月，累计开立保单9378笔，为投标企业减少资金占用达47.5亿元。同时，第三方电子保函平台实现了保函办理服务的全流程线上化和智能化，由“数据跑腿”代替“群众跑腿”，有效降低了企业的各项人力、物力、时间成本支出。
三、强化市场监管，规范市场秩序
传统公共资源交易管理长期存在跨地域、跨部门、跨行业管理问题。
第三方电子保函平台是保险公司、银行、互联网科技服务公司等第三方市场主体通过运用大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等技术搭建的保函管理服务信息化系统平台；具有“全线上化系统操作”、“全数据化运营管理”、“全周期化风险管理”等信息数字化管理特点。公共资源交易中心管理部门可以通过第三方电子保函平台打破传统交易管理的物理空间壁垒与“数据孤岛”桎梏，实现市场信息数据与监管信息数据的共享流通与深度挖掘，为覆盖公共资源交易全生命周期的即时、动态、可追溯监管核查提供支持。
现行公共资源交易管理体制将公共资源交易市场由“无形”变为“有形”，一定程度上通过阳光操作从源头上预防了各种腐败现象的滋生和蔓延，但线下交易管理服务环节众多，物理“隔绝”无法彻底止住“权力寻租”与“暗箱操作”的开口，公共资源交易管理并未做到有效的公开透明。
第三方电子保函平台将传统公共资源交易管理由线下转为线上，通过全线上化系统操作降低人为因素干预；利用CA证书、基本户支付、WFA防火墙、独立化部署、电子签章、区块链存证等安全技术保证数据安全，令监管数据具有防篡改、防丢失、可追溯特点，促进公共资源交易管理的公开透明，防范贪腐现象发生。
公共资源交易管理，既是各类建筑市场信用问题的风险来源，同样也是推进建筑市场信用管理制度的重要环节。完善的信用管理建设不仅能够强化公共资源交易管理水平，有效打击资质挂靠、业绩作假、围标串标等不规范市场行为，还能促进建设工程合同履约，建立公共资源交易市场的长效管理机制。
第三方电子保函平台能够对投标人、招标人、招标项目等相关市场信息与监管信息进行收集整合与深度挖掘，通过建立风险模式等技术手段有效识别、跟踪、评估、应对各类信用风险，成为公共资源交易管理信用体系中的重要组成部分。同时通过系统接入、数据共享，第三方电子保函平台能够为主管部门提供有效监管依据，促进实现“守信联合激励，失信联合惩戒”，形成“信用监管一张网”，推进加深建筑市场信用管理建设的应用范围与深度。
保函数字化创新发展成果与公共资源交易管理趋势
2018年开始，国内保险公司、银行、互联网科技服务公司等第三方市场主体开始初步探索公共资源交易领域保函数字化转型发展。作为保函数字化发展的重要形式载体，第三方电子保函平台的创新研发与应用推广不断赋能公共资源交易管理，以保函数字化发展创新驱动公共资源交易管理的各项价值再造。
截至目前，全国共有19省超过100多个地级市公共资源交易中心上线工保科技电子保函平台。保函数字化创新发展与第三方电子保函平台推广应用，日益获得各地公共资源交易中心关注与认可，也日益发挥优化营商环境、减轻企业负担、强化市场信用、提高交易与监管效能等重要作用，快速推动公共资源交易管理的集中统一与高效透明发展。
从整体发展趋势来看，以第三方电子保函平台为形式载体的保函数字化转型，驱动着公共资源交易管理的各项价值再造，进一步发挥着优化营商环境，减轻企业负担，提高公共资源交易与监管效能等重要作用。同时，保函数字化转型发展紧跟国家数字化发展战略，有利于推进公共资源交易领域政务管理的数字化转型发展，促进公共资源交易管理更加公开透明、创新高效。
